Alleen crises zetten pensioenhervormingen in gang

15 juni 2018

Overheden schuiven serieuze ingrepen in het pensioenstelsel graag voor zich uit. Pas bij een grote crisis zijn ze bereid om structurele hervormingen door te voeren. Dat blijkt uit een grootschalig internationaal onderzoek naar pensioenbeleid van economen van de UvA.

‘Never waste a good crisis’, zo luidt een bekend gezegde. Een crisis is het moment om schoon schip te maken. Gelukkig blijken overheden deze boodschap ter harte te nemen. Minder mooi is dat het vaak om reparaties gaat van structurele problemen die allang bekend waren.

‘Wij hebben altijd het gevoel gehad dat in de pensioendiscussie het belang van de conjunctuur werd onderschat’, zegt Ward Romp van de Amsterdam School of Economics (ASE). ‘Nader onderzoek bevestigt dit. Ondanks langdurige onderhandelingen blijkt definitieve wetgeving pas in tijden van laag- of hoogconjunctuur te worden doorgevoerd.’

Romp is een van vier UvA-economen die meewerkten aan een grote internationale studie naar pensioenhervormingen in de afgelopen decennia. De bulk van het werk is verricht door Ron van Maurik, die voor alle landen van de Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) pensioenhervormingen in kaart bracht. Van Maurik promoveerde vorig jaar op het onderwerp. Verder zijn hoogleraren Roel Beetsma en Franc Klaassen bij het project betrokken. De resultaten komen binnenkort beschikbaar.

AOW-leeftijd

De hervormingen van de Algemene Ouderdomswet (AOW) illustreren helder hoe de overheid uitvoering geeft aan pensioenbeleid. ‘Na het uitbreken van de crisis in 2008 heeft de Nederlandse overheid tweemaal ingegrepen in de AOW’, zegt Romp. ‘In eerste instantie werd de AOW-leeftijd vanaf 2020 verhoogd. Vervolgens werd deze verhoging versneld doorgevoerd zodat al in 2021 de 67 zou worden gehaald én werd de toekomstige AOW-leeftijd één-op-één gekoppeld aan de levensverwachting.’ Het waren de jaren waarin de kredietcrisis zijn volle omvang bereikte met dalende huizenprijzen en een snel oplopende werkloosheid.

De genomen maatregelen waren volgens Romp noodzakelijk om de AOW in de toekomst betaalbaar te houden, maar ze kwamen rijkelijk laat. ‘Het toont aan dat de overheid impopulaire maatregelen pas in zware tijden doordrukt. Het werd echter al in de jaren tachtig duidelijk dat de levensverwachting structureel op zou lopen. Op dat moment had er al een koppeling met de pensioenleeftijd gemaakt kunnen worden.’

Cyclisch

Dat overheden hun structurele beleid in hoge mate van de conjunctuur laten afhangen, heeft hoofdzakelijk politieke redenen. ‘De overheid verkoopt dergelijke maatregelen in tijden van crises met de mededeling dat ze op dat moment met vervelende verrassingen worden geconfronteerd. De werkelijkheid is dat al jaren voor de gevolgen van bepaalde demografische ontwikkelingen is gewaarschuwd’, zegt Romp. ‘Met het oplossen van de kredietcrisis heeft de verhoging van de pensioenleeftijd bovendien niets van doen. De maatregelen leiden pas op de langere termijn tot besparingen.’

Het omgekeerde is overigens ook het geval: tijdens hoogconjunctuur gaan overheden er dikwijls toe over om de teugels te laten vieren en eventueel eerder ingezette hervormingen terug te draaien. ‘We zien dit nu gebeuren. De geesten worden rijp gemaakt om de snelheid te temperen waarmee de pensioenleeftijd zou stijgen.’ Romp zou dit overigens niet onredelijk vinden. ‘De regeling zoals die er nu ligt, koppelt de pensioenleeftijd één-op-één aan veranderingen in de levensverwachting. Bij een toename van de levensverwachting leidt dit er toe dat de duur van de werkzame periode onevenredig stijgt ten opzichte van de pensioenduur. Dit is onnodig om de stijging van de kosten in de hand te houden.’

Internationaal

De resultaten die voor Nederland zijn gevonden, blijken in alle landen van de OECD aanwezig. ‘De resultaten zijn robuust en ze zijn bovendien symmetrisch. Zowel bij laag- als bij hoogconjunctuur doen de effecten zich voor’, zegt Romp. ‘De cijfers bevestigen de vermoedens die we al langer hadden en die ook wel in de literatuur worden beschreven als “crisis induced reforms”. Voor wat betreft pensioenhervormingen leveren we hier nu echt hard bewijs voor.’

Als het gaat om de hoogte van de pensioenleeftijd is voor een aantal landen de dotcom-crisis van begin deze eeuw een belangrijk kantelpunt geweest. ‘Een groot aantal landen heeft in die periode ingegrepen in de oudedagsvoorzieningen van de overheid. Dat was ook van belang, omdat het overheidspensioen in veel landen een veel groter beslag op de algemene middelen legt dan in Nederland, waar we een goed aanvullend pensioen hebben.’ Tegelijk stelt Romp vast dat de maatregelen die de Nederlandse regering vanaf 2012 nam, juist weer verder gaan dan in de meeste andere landen. ‘In de meeste buitenlanden is een bepaald statisch pad gekozen waarin de pensioenleeftijd in de toekomst moet stijgen – de pensioenleeftijd is niet expliciet gekoppeld aan de levensverwachting. Daarmee blijft het mogelijk dat er onwelkome verrassingen volgen, wanneer de levensverwachting sneller stijgt dan eerder werd aangenomen.’

Leercurve

Op basis van het onderzoek concludeert Romp dat overheden een opportunistisch langetermijnbeleid voeren. Positief is wel dat overheden tegenwoordig actiever ingrijpen dan in het verleden. ‘Hoewel blijkt dat het gros van de structurele maatregelen wordt genomen tijdens economische dalen en pieken, zien we wel dat het aantal structurele beperkende maatregelen door de jaren heen toeneemt. Dat heeft mogelijk te maken met toenemende bewustwording bij politici, die wellicht meer en sneller bekend raken met inzichten en waarschuwingen van wetenschappers en instellingen als het IMF en de Wereldbank.’

In het ideale geval wordt het overheidsbeleid zo ingericht dat het onmiddellijk reageert op schokken die al min of meer te voorzien zijn. ‘Beleidsregels die automatisch inspelen op bijvoorbeeld veranderingen in de demografie zouden mooi zijn’, zegt Romp, ‘maar zo werkt het in de praktijk helaas niet. Dat overheden uiteindelijk toch een moment vinden om structurele maatregelen te nemen, is zich op al goed nieuws te noemen.’

Door Bendert Zevenbergen

Gepubliceerd door  Economie en Bedrijfskunde